DOS DESAFIOS HISTÓRICOS ÀS ASPIRAÇÕES FUTURAS: A EVOLUÇÃO DAS GUARDAS MUNICIPAIS NO BRASIL. PARTE 1

Honoráveis Ouvintes! Sejam muito bem-vindos a mais um episódio do Hextramuros! Sou Washington Clark dos Santos, seu anfitrião! No conteúdo de hoje abordaremos um tema de grande relevância para a compreensão da segurança pública brasileira: a consolidação das guardas civis municipais! Nosso convidado é Oseias Francisco da Silva, Presidente da Conferência Nacional das Guardas Municipais do Brasil, autor do livro “A Consolidação da Guarda Civil Municipal na Segurança Pública”.

Nesta pesquisa minuciosa e inovadora, o autor, integrante da carreira, analisa o percurso histórico das guardas municipais no Brasil, suas fragilidades institucionais e, sobretudo, as possibilidades de valorização, segurança jurídica e fortalecimento para que essas corporações se consolidem como protagonistas da proteção e pacificação social nos municípios.

Ao longo dessa conversa, vamos explorar desde os desafios históricos até os horizontes futuros, passando por temas como a cultura organizacional, o papel político e institucional das guardas, a percepção da sociedade e os caminhos para a profissionalização e isonomia dentro do sistema de segurança pública. Convido a audiência, agora, para uma reflexão robusta sobre o presente e o futuro da Guarda Civil Municipal no Brasil!

Meu caro; ao tempo em que o saúdo com as boas-vindas, presto os meus agradecimentos pela sua pronta e positiva resposta para a participação neste conteúdo! Estamos honrados com a sua presença e colaboração!

Mergulhando em sua obra, logo no início, apontas que as guardas civis municipais enfrentam um atraso histórico em comparação a outras instituições da segurança pública! Quais fatores principais explicam esse descompasso e de que forma isso impactou na construção de sua identidade institucional ao longo das décadas?

Olá! Muito agradecido pelo convite! Quero parabenizá-lo pelo relevante trabalho prestado à sociedade! Esse atraso histórico constatado se deve a diversos fatores que implicam prejuízos estruturantes importantes para as nossas guardas civis municipais que se constituem pauta de militância política e institucional, principalmente no Congresso Nacional, a fim de superá-los. Eu quero pontuar primeiramente que esse atraso se dá por conta da lógica em que o Estado brasileiro se constituiu, principalmente a partir de mil novecentos e sessenta e quatro, quando houve o chamado golpe militar no Brasil, que, naturalmente, houve aquela ideia de centralização do poder, em que os municípios perderam um protagonismo, perderam influência, as polícias estaduais foram unificadas. Aqui, no estado de São Paulo, a força pública foi unificada com a guarda civil estadual, criando a polícia militar. Em que pese a permanência da existência de muitas guardas municipais Brasil afora, os municípios perderam completamente o protagonismo a partir dessa ideia de centralização do governo federal que assumiu o Estado brasileiro naquele momento. As guardas municipais ficaram ligadas a uma função quase que residual na segurança pública. Em mil novecentos e oitenta e oito, com a nova Constituição da República Federativa do Brasil, o Artigo cento e quarenta e quatro trata da segurança pública e reserva ainda o parágrafo oitavo das guardas municipais, dizendo que os municípios poderão constituir guardas municipais para proteção de seus bens, serviços e instalações conforme dispuser a lei, ou seja, os legisladores, em que pese haver naquele momento da Constituição emendas para a inclusão dos guardas municipais nos incisos ao lado das outras polícias, aprovaram o texto colocando as guardas municipais, ainda, como apêndice da Constituição, criando uma indefinição ou possibilitando uma hermenêutica jurídica um tanto quanto equivocada, em que os guardas municipais não faziam parte da segurança pública e questionando, inclusive, o seu próprio poder de polícia em atuação na segurança pública! Então, aqueles cidadãos que têm a vocação policial, que desejavam e desejam trabalhar na segurança pública, procuram uma instituição, um órgão em que consigam realizar o seu sonho, o seu desejo de atuar na segurança pública propriamente dita e, as guardas municipais, pela indefinição a partir do texto constitucional de mil novecentos e oitenta e oito, colocava essa insegurança e muitos prefeitos nem sabiam exatamente o papel das guardas municipais! Ficavam, elas, todas, ou a maioria delas, praticamente na boa vontade do prefeito, no seu entendimento, ampliado ou reduzido, sobre o papel delas para atuarem ou não na segurança pública. E isso, também, decorre a baixa valorização desses profissionais, desses órgãos da segurança pública, que é um outro fator que eu julgo como esse atraso histórico! Porque a baixa valorização da maioria - tem algumas guardas municipais que têm uma boa valorização - isso implica na escolha dos profissionais. Porque atuar num contexto de violência muito acentuada e covarde contra os profissionais que atuam na segurança pública por parte dos criminosos, implica também para aqueles profissionais uma nova reorganização familiar. Muitos são oriundos de periferias! Muitos são oriundos de uma classe baixa, economicamente falando e, quando entram nas forças policiais, a própria condição de agente da segurança pública coloca diversos desafios de sobrevivência. Eles vão sair do lugar que moram por questão de segurança. Novas demandas são criadas! Se não tiver uma valorização condizente com o novo status, esses profissionais não ficam nessa corporação quando não tem um salário que assegure uma sobrevivência digna para o profissional e para a sua família! Essa questão da valorização interfere muito na decisão! E no aspecto da segurança jurídica, as outras forças policiais, desde sempre, já têm no seu arcabouço jurídico normas que colocam com maior segurança o desenvolvimento das suas competências e atribuições, possibilitando para os seus profissionais uma definição mais clara do seu trabalho. Também, na prerrogativa, vamos pegar especificamente o direito à aposentadoria especial da segurança pública: todos os órgãos que têm o direito à aposentadoria policial nas regras especiais, se aposentam aos cinquenta e cinco anos de idade, com trinta anos de contribuição, conforme a regra da Emenda Constitucional cento e três-dois mil e dezenove e só as guardas municipais que não têm esse direito! Também, do ponto de vista de representação política, os guardas municipais não têm representantes nas assembleias legislativas dos estados. Nenhum! Também, não tem representante no Congresso Nacional - nem na Câmara dos Deputados, nem no Senado Federal - e uma baixa representação nas câmaras municipais, nas cidades, em que pese que, nas últimas eleições municipais, houve um avanço de guardas municipais eleitos vereadores e até vice-prefeito em uma ou duas cidades, mas, mesmo assim, pela quantidade de guardas municipais capilarizadas em um país inteiro, o número ainda é muito baixo! Então, pegando esse aspecto da segurança jurídica, de prerrogativa, de representação política, a gente vai para a representação de classe dos órgãos da segurança pública também: as guardas municipais não têm uma confederação, que é a última etapa de organização política na perspectiva sindical. A confederação tem o status de representar os trabalhadores no Supremo Tribunal Federal, com os instrumentos que a própria Constituição já estabeleceu, ou seja, com a Arguição de Descumprimento do Preceito Fundamental, com uma Ação Declaratória de Constitucionalidade ou a ADI, a Ação Declaratória de Inconstitucionalidade. E nós, guardas municipais, não chegamos a esse patamar! Isso acarreta alguns prejuízos para a nossa categoria. Esse cenário pintado constitui, com diversos elementos e fatores, um atraso relevante para a nossa categoria!

A lei que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública, SUSP, representou um marco para reconhecer formalmente as guardas municipais como integrantes da segurança pública. Até que ponto essa lei trouxe segurança jurídica para essas corporações e quais são os avanços e lacunas ainda existentes nesse processo?

A lei que instituiu no país o Sistema Único de Segurança Pública, o SUSP, vem dar resposta ou atender uma demanda histórica dos órgãos de segurança pública, do Estado brasileiro, dos movimentos sociais. Eu lembro, como participante da primeira Conferência Nacional de Segurança Pública, em dois mil e nove, em Brasília. Foi uma das diretrizes e princípios aprovados, a criação do SUSP, do Sistema Único de Segurança Pública, a exemplo do SUS, o sistema de saúde no país. E, de fato, veio de (sic) encontro essa demanda institucional e social do próprio Estado brasileiro. Ela é relevante! Eu comemorei bastante na época! Trabalhei bastante no Congresso Nacional para que as guardas municipais fossem recepcionadas de uma maneira importante dentro dessa estrutura que foi criada. Quero destacar aqui o artigo 2º e o artigo 9º dessa lei. O artigo 2º do SUSP fala que a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, mas, quando fala “Estado” ela traz uma hermenêutica que contribuiu muito com a elucidação daquele “Estado” do artigo cento e quarenta e quatro da Constituição Federal, quando o “caput” do artigo fala: “segurança pública é dever do Estado”. Esse “Estado”, historicamente, foi interpretado de uma maneira parcial ou direcionada pelos órgãos de segurança pública, principalmente a polícia militar e seus representantes e, também, parte do Poder Judiciário e muitos gestores políticos - governadores, presidentes da república, vários, e prefeitos que usavam esse termo de maneira equivocada para dizer que a segurança pública era competência ou dever só do “estado” - ente federativo, ou seja; Estado de São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro - e que os prefeitos dos municípios não tinham dever, obrigação para prover a segurança pública em seus municípios. Então, isso decorreu de mil novecentos e oitenta e oito, inclusive do Poder Judiciário, até dois mil e dezoito, com a aprovação do SUSP, porque o artigo segundo fala: “segurança pública, dever do Estado-União, estados, Distrito Federal e municípios, trazendo os três entes no próprio artigo cento e quarenta e quatro! Então, esse Artigo 2º da lei foi importante porque não era só um argumento, uma defesa literária. Agora, a própria lei está dizendo isso. Foi muito importante! E no artigo 9º da lei, coloca as guardas municipais como atores operacionais do sistema de segurança pública, ao lado de diversos outros atores. Isso é importante porque dá esse status, porque a gente vem em uma crescente: parágrafo 8º do artigo cento e quarenta e quatro da Constituição Federal, em dois mil e quatorze, o Congresso Nacional aprovou e a Presidência da República sancionou a Lei treze mil, zero vinte e dois, de oito de agosto de dois mil e quatorze, que é o Estatuto Geral das Guardas Municipais, estabelecendo os princípios, competências específicas, competências gerais, prerrogativas, vedações, criando ou apresentando para o Brasil a polícia genuinamente comunitária, que são as guardas civis municipais. Agora o SUSP, com essa tônica de integração, que é o tema central do SUSP, coloca os guardas municipais como atores operacionais do Sistema Único de Segurança Pública. Quais são as lacunas desta lei? Primeiramente, é uma dificuldade cultural que o país tem, um país de uma dimensão, que é o Brasil, de que as leis aprovadas no Congresso Nacional virem realidades principalmente nos municípios, ou seja, existe um percurso muito longo com diversas dificuldades e desafios para que uma lei consiga se tornar realidade plenamente. Essa dificuldade o SUSP enfrenta! Nós estamos em dois mil e vinte e cinco e diversos aspectos, para não dizer todos dessa lei, ainda não se tornou realidade, em que pese esforço do governo federal e de entidades de classe que solicitam até parlamentares, mas essa lei ainda não conseguiu efetivar! Eu quero pontuar a questão da integração. A integração ainda está no papel. A questão do acesso integrado aos bancos de dados e informações criminais que são relevantes para subsidiarem a formulações de políticas públicas e ao mesmo tempo para subsidiarem as atividades operacionais das guardas municipais. Nós não temos essa integração ainda! O outro aspecto: da Política Nacional de Valorização dos Profissionais. Não existe essa política! O governo federal não conseguiu avançar nesse aspecto! É um tema pendente! A política de atenção psicossocial, que é relevante e preocupante! Nós temos um número muito grande de policiais em todos os órgãos que cometem suicídios, um número relevante de agravamento da saúde, afastamento por diversos tipos de doenças decorrentes da atividade. E nós não temos essa política ainda efetivada, mas está prevista no SUSP, como também é a questão da formação integrada em diversas iniciativas do governo federal na questão de formação, mas ainda patinando nesses aspectos! Um outro aspecto que eu julgo relevante, talvez o mais relevante deles, que é a questão do financiamento: tinha um dispositivo nessa lei na tramitação do Congresso Nacional, que tornava o Fundo Nacional de Segurança Pública vinculado, ou seja, com verbas obrigatórias, não possíveis de serem contingenciadas pelos gestores, mas foi vetado no ato da sanção e o veto foi mantido pelo Congresso Nacional. Esses são os desafios que enfrentamos ainda na implementação plena do Sistema Único de Segurança Pública para que venha fortalecer os órgãos da segurança pública, em especial as guardas municipais, e melhorar a segurança pública no nosso país!

Um dos pontos centrais de sua reflexão é a cultura organizacional das guardas e a questão da valorização profissional. Quais mudanças culturais são mais urgentes para que essas corporações ganhem coesão interna, reconhecimento social e maior legitimidade no espaço da segurança pública?

Essa questão eu julgo ser fundamental para o fortalecimento das guardas municipais, para o desenvolvimento delas enquanto órgãos da segurança pública e para o enraizamento de seus respectivos profissionais para que planejem uma permanência a longo prazo e até a uma aposentadoria. Eu penso que a fragilidade, ou um dos aspectos que torna as nossas guardas-municipais frágeis, é a questão da valorização, porque a valorização é o que vai permitir ao profissional fazer o seu planejamento de sobrevivência para ele próprio como para os seus familiares que dependem dele. Nós temos, em muitas guardas municipais do Brasil afora, uma valorização muito baixa, sem plano muito claro e atrativo de carreira, salários baixos, mais baixos do que os das polícias militares, do que das polícias civis, do que das polícias penais, do que dos outros órgãos que compõem o sistema de segurança pública e justiça criminal, inclusive professores! Não dizendo que esses outros órgãos e profissões devam ter um salário menor do que o das guardas municipais! Não é nesse sentido! Estou dizendo que, os das guardas municipais, os salários estão baixíssimos quando comparamos pela complexidade da sua função, pela quantidade de competência e complexidade das competências, aquilo que exige uma qualificação permanente dos seus profissionais! Nós temos competência estabelecida na Lei treze-zero-vinte e dois, de 8 de agosto de dois mil e quatorze, que vão desde a polícia de trânsito, polícia de postura, polícia ambiental, polícia da segurança pública, ou seja, nós temos diversas competências, além do atendimento que todas as guardas municipais desenvolvem, dos órgãos compõem a própria municipalidade, atendendo diversas secretarias, equipamentos públicos municipais. Para dar conta desse leque de competências, as guardas municipais ganham, em sua maioria, um salário baixíssimo! A valorização é o primeiro ponto em que o gestor tem que pensar, não porque os guardas municipais são melhores do que os outros funcionários da prefeitura ou de outros setores públicos ou privados, não! É, exatamente, pelo nível de qualificação que exige para dar conta das competências e atribuições estabelecidas em lei. Quando não tem uma valorização condizente com o risco, com a natureza, com as competências e atribuições, você tem uma procura muito baixa, e quando você tem um concurso público e ingressos novos à corporação, você tem o fenômeno da evasão, que é muito alta em muitas guardas municipais, ou seja, no primeiro momento muitos dos candidatos pretendentes ao trabalho policial estão desempregados, gostam e precisam de um emprego, tem um concurso aberto para a guarda municipal, eles entram como uma tábua de salvação para aquele momento em que estão vivendo, mas, pela baixa valorização permanecem pouco tempo! Que ao abrir novo concurso para uma guarda que paga um pouco melhor ou para a Polícia Militar, Civil ou outra área de Estado, até da iniciativa privada, esses profissionais em que pesa sua vocação para a área não pensam duas vezes em mudar de emprego e mudar de profissão, às vezes, por conta da questão da valorização. A valorização pesa muito nessas decisões em que os guardas municipais têm que tomar. Depois da valorização, a gente pensa num processo de formação para tornar guardas mais profissionais, mais técnicas, mais qualificadas, porque as nossas ações exigem um acerto muito grande! Nós atuamos numa área muito sensível, onde tem que fazer o uso da força, a força mediada, a força progressiva, a força ponderada, racionalizada naquele momento, mas pode se progredir até o uso da força letal, em situação estressante, em situação de alta tensão social! Então, exige uma qualificação permanente dos guardas municipais e a qualificação vai dar para a sociedade uma segurança maior, relacionada ao trabalho das guardas municipais, uma segurança em saber que aqueles profissionais estão usando armas, estão usando equipamentos, estão preparados para atender à sociedade em suas demandas e seus reclames.

Honoráveis Ouvintes! Vamos fazer uma breve pausa em nossa conversa com Oséias Francisco da Silva, autor de “A Consolidação da Guarda Civil Municipal na Segurança Pública”. Até aqui, exploramos o atraso histórico das guardas municipais, os impactos da Lei número treze mil, zero-sete-cinco, de dois mil e dezoito e os desafios relacionados à cultura organizacional e à valorização profissional. Sou Washington Clark dos Santos, seu anfitrião, e na próxima semana retomaremos essa entrevista aprofundando questões cruciais sobre a percepção da sociedade as desigualdades financeiras entre os municípios, o papel da liderança e os caminhos para a consolidação futura das guardas civis municipais. Não deixe de acompanhar a segunda parte desse episódio, que promete trazer reflexões ainda mais estratégicas para compreender o lugar das guardas na segurança pública brasileira. Acesse nosso website e saiba mais sobre este conteúdo. Inscreva-se e compartilhe nosso propósito. Será um prazer ter a sua colaboração. Pela sua audiência, muito obrigado e até a próxima!