O ESTADO NO ESTADO: A DINÂMICA OCULTA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA.

Honoráveis Ouvintes! Sejam muito bem-vindos a mais um episódio do Hextramuros! Sou Washington Clark dos Santos, seu anfitrião!

No conteúdo de hoje, vamos explorar uma dimensão muitas vezes oculta, mas profundamente presente nas engrenagens da administração pública brasileira: o Estado que atua dentro do Estado. Para esse tema, tenho a satisfação de receber Benício Cabral, autor do livro "O Estado no Estado – Por que os funcionários públicos são indolentes?", obra que nos convida a enxergar para além das normas e estruturas formais. A partir de sua experiência como Auditor da Receita Federal e Delegado da Polícia Federal, nosso convidado nos apresenta uma realidade inquietante: a existência de uma lógica paralela de um Estado clandestino que opera com seus próprios códigos, interesses e mecanismos, e que, muitas vezes, se sobrepõe ao Estado legal!

Nesta conversa densa, corajosa e extremamente atual, vamos falar sobre cultura institucional, dilemas éticos enfrentados por servidores públicos, a fragilidade dos mecanismos de controle e sobre como romper com esse ciclo e construir uma administração pública verdadeiramente republicana.

Benício; seja muito bem-vindo! Agradecendo a sua gentileza em aceitar o convite, inicio nossa conversa pedindo que nos contextualize em que momento da sua trajetória como Auditor da Receita Federal e, posteriormente, no cargo de Delegado de Polícia Federal, surgiu o incômodo que te levou a documentar em livro essa estrutura informal de poder que, segundo o texto, coexiste e, muitas vezes, se sobrepõe ao Estado Legal:

A fim de introduzir o assunto, gostaria de informar que a primeira versão do meu livro, ou seja, o que se costuma chamar de manuscrito, ficou pronta no ano de dois mil e nove. Eu fui Auditor Fiscal da Receita Federal de mil novecentos e oitenta e seis até dois mil e oito, ano que tomei posse como delegado de Polícia Federal. Portanto, não há como negar que a substância do conteúdo da obra tem origem, na minha experiência, de 22 anos na Receita Federal e mais alguns anos que trabalhei anteriormente fazendo bicos de datilógrafo no serviço público do estado de Minas Gerais e do Ministério da Justiça, em Brasília. O livro em papel foi publicado em dosi mil e vinte e um. Agora, no final de dois mil e vinte e quatro, eu publiquei a versão digital no site da amazon.com.br, para leitura no Kindle, totalmente revisada, com correção de alguns erros materiais. E o mais importante:eu produzi uma apresentação da minha tese que não consta no livro de papel! É que, após a publicação e distribuição, conversando com alguns leitores, eu percebi que fazia falta essa apresentação introdutória. Então, já entrando no mérito propriamente dito da obra, vou dar umas pinceladas sobre o conteúdo da apresentação introdutória que está no livro digital. Vamos lá! Qual é a tese do Estado no Estado? O Estado no Estado, que eu também chamo de "Estado de fato", é uma realidade que fica escondida por trás do fetiche da existência de um Estado-administração formal, legalista, submetido à Constituição, às leis e às técnicas de Administração Pública. Este último Estado constitucional-legal não existe a não ser no fetiche, na mitologia social! O objetivo da existência do Estado no Estado, como está muito bem exposto e desenvolvido ao longo da obra, é atender os interesses dos membros da plutocracia! Os membros do poder econômico e do poder político serão sempre, custe o que custar, atendidos da melhor maneira pelo Estado no Estado! Essa vantagem no atendimento pode estar dentro da lei ou fora da lei. O que importa é que essas pessoas terão seus pleitos atendidos. Se for na forma da lei, vai "furar fila", vai receber tratamento VIP, vai resolver as coisas à distância, etc. Se for contra a lei, o pleito será atendido da mesma forma, "na tora" ou por meio de uma interpretação canhestra, feita adredemente pela chefia demandada! A população brasileira critica muito a tal burocracia, aqui entendida num sentido pejorativo. Já para a plutocracia brasileira, não existe burocracia, não existe fila, limitação de pessoal, norma restritiva, carência de recursos, nada disso!

Se o Estado de administração funcionasse, na forma da Constituição, das leis e da verdadeira técnica, não haveria tratamento favorecido para os membros da plutocracia! Até porque todo mundo é igual de acordo com o artigo 5º da Constituição. Justamente por isso, o Estado no Estado é tão importante para os poderosos! Foi criado por eles, exclusivamente para eles!

O maior equívoco gerado pelo fetiche é acreditar que o Estado real, que é incompetente, rude, tosco e agressivo com as pessoas comuns, só existe porque os servidores que ocupam as chefias são corruptos, ou oportunistas, ou covardes, ou incompetentes. Esse é o erro e o fetiche! Por isso, o subtítulo do meu livro é "Por que os funcionários públicos são indolentes?" Na verdade, isso é só uma má fama e não representa a realidade. Uma pequena minoria de funcionários são indolentes! E são indolentes graças ao Estado no Estado!

Muitos servidores, depois que entram no serviço público, se tornam corruptos, oportunistas, incompetentes e covardes, justamente, por imposição do Estado no Estado! Quanto mais o servidor público for indolente ou omisso, melhor funciona o mecanismo do Estado no Estado, sem nenhum tipo de resistência! O Estado no Estado é um sistema ideológico, forte e bem estruturado, que se mantém e se prolonga pela cultura que ele mesmo criou e impõe a todos!

A troca de pessoas em postos de chefia em nada altera essa realidade. Mesmo que todos os chefes fossem abolidos, ainda assim, o Estado no Estado continuaria funcionando perfeitamente, pois ele é a própria cultura do serviço público brasileiro! O que eu estou afirmando é que, todos; servidores e população, todos percebem que o sistema é ilegal e que existe para atender os membros das classes poderosas. Sobre isso não há dúvida! Mas, todos acreditam erradamente que isso só ocorre porque aqueles chefes em exercício são corruptos ou facciosos. Essa é a cegueira que mantém o Estado no Estado! Respondendo diretamente ao que foi perguntado, em que momento da minha trajetória profissional eu percebi? Não posso dizer que houve um momento preciso. A gente vai vendo as coisas, vai testemunhando, vai analisando caso a caso, até juntar tudo e, aí, percebe que não é obra do acaso. Essa loucura tem método! Pegando a Receita Federal, desde o meu primeiro dia de trabalho, em 2 de janeiro de mil novecentos e oitenta e seis, acontecia um fato muito desagradável e bizarro: quando eu encontrava infrações tributárias, eu fazia o que a lei manda: autuava! E sempre, sem exceção, quando eu autuava uma pessoa comum, a minha vida profissional seguia. Quando eu autuava algum poderoso - seja rico, seja político - eu sofria todo tipo de constrangimentos, aconselhamentos, para mudar meu entendimento e, algumas vezes, até ameaças! Ameaças de quem? Da pessoa autuada? Se fosse, não seria de assustar! Mas, essas atitudes e essas ameaças vinham dos meus chefes, dos meus superiores hierárquicos! E isso acontecia com todos os meus colegas também! E haviam expressões-chave, como: "tem que ter jogo de cintura". Se eu dissesse que a lei não permite o "jogo de cintura", os chefes me diziam que eu estava sendo imaturo! Ao longo dos anos, eu fui juntando tudo isso aí e percebi que é assim que funciona. Não depende se o chefe é Francisco, Chico, José ou Zé, tanto faz! O mecanismo é sempre o mesmo em todos os lugares! Vou até relatar um caso que se encontra no meu livro: a antiga companhia aérea Varig foi pega praticando um monte de irregularidades no aeroporto internacional de Confins. Eu já tinha mais de 10 anos de casa e o colega, que era menos experiente, me perguntou o que ele deveria fazer. Eu disse que a gente precisava ver quais as punições que a lei previa para o caso. Na hora, instantaneamente, meu chefe interveio dizendo algo como: "vamos falar sério aqui! Vou passar o caso pro chefe da alfândega para ele relevar as infrações. A Varig não pode ser prejudicada por erros formais!" Isso é o Estado no Estado! E foi dessa forma que eu abri os olhos!

O livro apresenta a existência de um Estado clandestino que se enraíza nas instituições públicas, operando paralelamente às estruturas legais e formais. Podes explicar como se dá essa dualidade entre o Estado-legal e o Estado-real dentro das instituições públicas brasileiras e como essa estrutura se instala e se sustenta ao longo do tempo?

Mencionas que há um condicionamento cultural e histórico no serviço público, onde frases como "manda quem pode, obedece quem tem juízo" traduzem uma lógica perversa da administração. Como essa cultura institucional impacta o comportamento dos servidores públicos e a própria qualidade da gestão estatal? Há espaço real para resistências internas ou todo aquele que tenta romper essa lógica acaba marginalizado?

Como eu falo no meu livro, o serviço público está repleto de jargões, de expressões próprias, de ditados, de frases irônicas. Essas expressões fazem parte da cultura administrativa. Aliás, uma coisa importantíssima para perceber a existência, entender o funcionamento do Estado de fato, é conhecer a cultura administrativa! A maioria das expressões, das frases irônicas, tem como fim apenas garantir o bom humor do ambiente, mas, por trás de uma tirada de humo, pode estar uma verdade insofismável. Uma frase muito usada no serviço público brasileiro e bastante conhecida é "manda quem pode, obedece quem tem juízo".

Podemos corretamente chamar isso de "cultura do manda quem pode"! Ora, trata-se de uma frase irônica, de uma brincadeira, quase uma piada. Ocorre que, analisando de acordo com a realidade brasileira, esse ditado não é uma ironia, uma piadinha inofensiva! Ao contrário, é a mais pura verdade real e material! E a sua validade é garantida pelo Estado no Estado, pelo Estado de fato! Vamos interpretar o dito e mostrar a sua veracidade: na administração, legalmente, não existe mandar. Todas as decisões, especialmente as das chefias, tem que ter embasamento legal. Portanto, pela lei, o chefe não manda, ele expede determinações legais. Isso se chama "Poder-Dever"! Porque o poder só existe na condição de dever. Tudo previsto em lei. Se o chefe manda, essa ordem é ilegal! Mesmo porque, cada servidor já sabe exaustivamente tudo que tem que fazer e como tem que fazer. Cada um sabe quais são os seus deveres, não precisa ser mandado! Já na segunda parte do ditado, "obedece quem tem juízo", o ditado deixa clara a existência do Estado no Estado. Em outras palavras: ai de você se não cumprir uma ordem de um chefe! Irá sofrer as consequências! E é verdade! Irá sofrer mesmo! Será perseguido, será achincalhado, perderá as oportunidades, nunca será escolhido para ocupar chefia, nunca vai ser lembrado por uma boa missão, por um curso, etc. Vou ler um pequeno trecho do meu livro: "...vale lembrar o famoso caso do painel do Senado da República, quando a diretora do PRODASEN declarou publicamente que havia violado o sigilo da lista de votações a mando do então Presidente do Senado, Senador Antônio Carlos Magalhães: manda quem pode, obedece quem tem juízo! A diretora Regina Borges teria declarado, palavras dela, que acabou aceitando fazer a ilegalidade, porque, afinal de contas, era uma ordem do Presidente do Senado. Foi uma mistura de obediência hierárquica e coação! Assim funciona e atua o Estado no Estado!" Respondendo à pergunta formulada; todo aquele que tenta romper essa lógica acaba marginalizado, sim, senhor! Esse servidor será massacrado moralmente. Não tem perdão. O impacto dessa cultura do manda quem pode é gigantesco e altamente danoso! Mesmo sendo ilegal, a ordem será cumprida pelo medo da coação de cima para baixo! Eu afirmo que não tem como lutar contra essa cultura, uma vez que ela é um dos pilares do próprio Estado de fato! Destruir o Estado de fato e implantar um Estado constitucional significa aniquilar a cultura do "manda quem pode", entre outras coisas danosas!

Ao longo do livro, são relatados episódios em que servidores públicos se veem diante do dilema entre cumprir a lei ou atender a interesses informais e superiores hierárquicos. Genericamente, podes exemplificar esse conflito entre legalidade e funcionalidade do sistema?

Como esses dilemas afetam emocional e profissionalmente os que resistem?

Muitos servidores se sentem muito bem no ambiente do Estado do Estado, até porque ele oferece as suas compensações. Um exemplo básico é poder trabalhar mal, não ser assíduo nem pontual e, mesmo assim, não sofrer nenhuma punição! Aliás, tem um capítulo inteiro no meu livro sobre a farsa das corregedorias. As corregedorias são farsas! Existem para proteger os maus funcionários e não para puni-los! É triste, mas é a realidade! Acontece, que nem todos os servidores, especialmente os concursados, querem se envolver com atos ilegais e, por isso, batem de frente com o Estado-real. O massacre contra esses servidores é cruel e, eu fui uma vítima. Não é uma coisa boa, ao contrário, é terrível! Naquela época, eu pensei dezenas de vezes em pedir exoneração e abandonar a minha carreira pública, que eu custei tanto a conseguir, tal era a pressão e perseguição diuturna que eu sofri! Mas, tem um caso que me impressionou muito, mesmo com toda a minha experiência de vice-público. Foi o relato de um auditor novato que havia sido lotado na alfândega do Porto de Santos. Fique claro, sem meias palavras: até o final da década de mil novecentos e noventa, a alfândega do Porto de Santos era a repartição mais corrupta do Brasil! Mesmo assim, lá dentro, tinha muitos servidores honestos e dedicados, mas nenhum deles ocupando chefia ou cumprindo alguma tarefa importante. Isso mudou a partir de mil novecentos e oitenta e oito! Pois bem, esse auditor, que eu conheci numa reunião de trabalho em Brasília, relatou todas as perseguições e ameaças, inclusive contra a sua integridade pessoal, que estava sofrendo dentro da alfândega de Santos. Ele estava visivelmente deprimido. Ele estava moralmente arrebentado e só tinha dois anos de casa! Disse que queria pedir exoneração ou fazer coisa pior! Essa perseguição, tudo isso aí, era dos próprios colegas antigos! Não era de gente de fora, fique bem claro isso! Não tenho dúvida de que ele pensava em atentar contra a própria vida, tamanhas eram as pressões sofridas para aceitar as regras do Estado no Estado. Em outras palavras: participar da corrupção! Na época, eu me lembro que eu aconselhei para ele a tentar uma remoção, ir para outro lugar, já que ele, seguramente, encontraria ambientes melhores em outras partes. Se não me engano, ele conseguiu transferência para Minas Gerais, sua terra natal.

Muito se fala do papel dos órgãos de controle interno e externo, como a Controladoria Geral da União, o Tribunal de Contas da União, Ministério Público e a própria Corregedoria das Instituições, na função de barreiras contra abusos e ilegalidades. Na sua visão, tais órgãos estão preparados para lidar com a dimensão subterrânea desse Estado no Estado e neutralizar essa lógica?

A resposta é não! A mesma contaminação que garante a existência e manutenção do Estado no Estado impede que as instituições de controle possam lidar com ele! As corregedorias também estão submetidas ao Estado no Estado. Os corregedores são escolhidos pelos chefes superiores e, portanto, também devem atender os interesses dos poderosos que escolheram os chefes superiores. Não tem escapatória! As corregedorias são meras fachadas para enganar o público e não para investigar e punir os, digamos assim, maus funcionários! No livro está muito bem esmiuçado como esse mecanismo funciona. Lá, eu até proponho um modelo de corregedoria, completamente diferente do modelo atual. Eu acredito que o modelo que eu proponho funcione - vai funcionar! O atual nunca, em hipótese alguma! Apenas para raciocinar, vamos tomar a hipótese heróica de aceitar que os membros do Ministério Público, de fato, querem combater as ilegalidades cometidas pelos servidores públicos no exercício de suas funções ou, em outras palavras, suponhamos que os promotores e procuradores da República de fato querem neutralizar a lógica do Estado no Estado. Mesmo assim, não vai rolar! Os ministérios públicos, assim como as polícias judiciárias, precisam ser provocados. Eles atuam sobre fatos passados, situações já estabelecidas e, para que esses órgãos tomem conhecimento dessas situações, alguém tem que levar para eles. E aí nós vamos cair na vala das corregedorias. Excetuadas situações pontuais de escândalos ou situações que vão parar nas mídias, quem tem condições de levantar as infrações cometidas pelos servidores públicos cotidianamente são as corregedorias, que estão dentro dos órgãos e podem receber notícias de fatos regulares todos os dias. Ora, se as corregedorias não têm interesse em apurar esses fatos - e na verdade não tem mesmo! - como é que esses fatos chegarão ao conhecimento dos ministérios públicos e ou das polícias judiciárias? Sobre as corregedorias ainda tem um agravante: nenhum servidor público, por mais honesto e preocupado que seja com a coisa pública, tem coragem de procurar sua corregedoria para denunciar coisas erradas, infrações, ilegalidades. Se ele fizer isso, ele é que será investigado e punido. E isso aconteceu justamente comigo! A única solução é destruir e fazer desaparecer para sempre qualquer resquício do Estado no Estado!

Na conclusão do livro, você defende que reconhecer o problema é o primeiro passo para enfrentá-lo. Que caminhos você enxerga como viáveis e urgentes para que a sociedade e o próprio serviço público brasileiro enfrentem essa realidade, oculta e poderosa, do estado paralelo?

Na conclusão do meu livro, eu falo sobre a tarefa hercúlea e necessária de destruir o Estado no Estado para, finalmente, termos uma administração pública de verdade. Inclusive, não existe profissionalismo de verdade enquanto existir o Estado no Estado! Na conclusão, eu expresso falando sobre o poder econômico, que é o verdadeiro poder: "...esse verdadeiro poder, que é quem determina os rumos da nação, obrigando o Presidente da República e os membros do Congresso a seguirem seus ditames político-econômicos, não aceitará de bom grado a destruição do Estado no Estado, pois este só existe em seu único e exclusivo interesse." A primeira condição para aniquilar o Estado de fato é tomar conhecimento da sua existência e perceber que todas as mazelas do serviço público brasileiro, sem exceção, são derivadas, são consequências do Estado no Estado! A segunda condição é entender que combater sintomas não elimina as causas. O excesso de burocracia - burocracia no sentido pejorativo - desorganização administrativa, incompetência generalizada, indolência, desídia, corrupção são consequências do Estado no Estado e não a causa! Vejam, por exemplo, o grave problema da corrupção. A corrupção que existe sempre em maior ou menor escala não é causa do Estado no Estado. Ao contrário, o Estado no Estado fomenta a corrupção porque é bom para os beneficiários do Estado no Estado. Combater a corrupção é muito fácil, desde que não exista o Estado no Estado. E, por último, eu quero voltar a bater na tecla das chefias !ad nutum": poucos dias depois que as livres nomeações e exonerações forem proibidas no Brasil, como eu defendo, iremos observar uma melhora qualitativa e estupenda na administração pública brasileira! Todos os órgãos públicos de todos os níveis da federação começarão a funcionar melhor, só de acabar com o que eu chamo de "maldita chefia ad nutum" ou livre nomeação e exoneração. Só para você ter uma ideia, pense em um prefeito municipal que pode escolher livremente o secretário de fazenda. Porém, não pode escolher o chefe da fiscalização tributária. O secretário de Fazenda pode escolher livremente os seus assessores diretos, mas não pode escolher o chefe da fiscalização tributária. O secretário de Fazenda é e deve continuar sendo um político. Já, o chefe da fiscalização tributária, é um técnico e deve continuar sendo um técnico e não um político. O governador do estado pode escolher livremente seu secretário de segurança pública. Ambos, governador e secretários de segurança são políticos, mas nenhum dos dois pode escolher o Comandante-Geral da Polícia Militar e o Delegado-Geral da Polícia Civil, ambos servidores técnicos.

Benício; caminhando para o final de nossa conversa, agradeço imensamente pela sua disponibilidade em conversar conosco! Parabenizando-o pela obra, deixo este espaço para suas considerações finais. Grande abraço!

Agradeço pelas felicitações e agradeço muito também pela oportunidade preciosa de expor meu pensamento e divulgar meu livro! Reafirmo, como dito acima, que o meu livro está disponível a preço módico para leitura no Kindle, ou seja, em versão digital, no site da Amazon.com.br. Basta fazer a busca pelo título "O Estado no Estado", ou pelo meu nome, Benício Cabral. Coloco-me à disposição aos leitores com a maior satisfação para debater o conteúdo do livro, seja pelo conjunto da obra, seja pelos temas abordados em cada capítulo. Desde o prefácio do meu livro que eu advirto ao leitor que os exemplos, relatos de casos reais, dos quais fui testemunha ou acompanhei pela imprensa, não fazem a minha tese! Minha tese é uma elaboração intelectual, científica, claro que, com fundamentação empírica! Os exemplos cumprem dois papéis: o primeiro é mostrar como o Estado no Estado funciona na prática. O segundo é mostrar claramente que existe um fio da meada, ou seja, uma linha de conexão lógica entre os fatos. Todos os casos referidos, ainda que praticados em espaço, tempo e com personagens distintos, estão ligados pela força do Estado de fato. Convido a todos a lerem e, se possível, debaterem meu livro. Obrigado novamente e um grande abraço!

Honoráveis Ouvintes! Este foi mais um episódio do Hextramuros! Sou Washington Clark dos Santos, seu anfitrião! No conteúdo de hoje, nosso diálogo foi com o Veterano Delegado de Polícia Federal, Benício Cabral, autor do livro "O Estado no Estado – Por que os funcionários públicos são indolentes?" Acesse nosso website e saiba mais sobre este conteúdo! Inscreva-se e compartilhe nosso propósito! Será um prazer ter a sua colaboração!

Pela sua audiência, muito obrigado e até a próxima!